【法律案例】四案例看懂土地流转的好处 可解决更多问题

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土地流转与农业现代化  

大家都知道，改革开放以来，随着工业化和城市化的高速进程，中国社会发生了很大的变化，这个过程中，农村人口和土地的关系引起了一系列的根本变革。所以，面对城市化的进一步加速，农村和土地问题显得更加重要。因为，所谓的“城市化”，就是农民的城市化，就是减少农村人口、增加城市人口的过程。对这个问题的研究，涉及到几个农民群体，一个是已经进城的农民工，一个是城市周边的农民，因为城市周边地价上涨很快，而粮食安全问题又涉及种粮的农民。所以，这个问题相当复杂，需要深入到实际中去观察、调查，然后进行研究概括。从2006年开始，我主持做了三个报告。前两个都在这里讲过，一个是“城市化背景下土地产权的实施和保护”，第二个是“集体建设用地地权的实施和保护，兼及小产权房问题”。第三个就是今天要讲的“土地流转与农业现代化”。我们写了4万多字的报告，很难讲得仔细，我就选主要的方面给大家报告一下。  

首先，我讲一下土地流转和规模经营政策的演变和对其的评论。改革开放以后，由于公社体制效率低，我们放弃了公社，改用联产承包责任制，从原来的集体经营变成一家一户的经营。一家一户的经营解决了外部性的相互施加和搭便车的问题，在农民的土地使用权和收益之间建立了联系，使激励得到了增强，农业生产得到了发展，加上粮价提高，中国农业在80年代初呈现出良好的局面。1984年，粮食问题基本得到解决，甚至出现了仓容危机。  

粮食问题解决后，一部分农民从土地上解放出来，进入了非农产业。这些农民不愿意再继续种地，于是，联产承包责任制就面临一个问题：农民不愿意包地怎么办。政府提出了两个办法。1984年的第三个一号文件规定：个人不愿意包的地，集体可以收回去，再重新转包；也可以个人直接转包。到了1986年，第五个一号文件正式提出，土地可以流转给大户，以进行适当的规模经营。这样，土地流转就开始了。这时的流转都是自发流转，规模很小。1993年是一个关键的时间点，中央出台了关于农村和农业改革发展的文件，其中正式对规模经营进行了规定：在坚持自愿的原则下，农民的承包地可以流转，农民可以进行适度的规模经营。但当时有很多集体随意扩大留用地，实行两田制或者反租倒包方式。政府为了保护农民的承包权，很多文件针对流转中的问题明确提出：可以集体流转，也可以个人流转，但反对两田制和反租倒包。不过，当时的土地流转仍以反租倒包为主要形式。其实，1987年政府在一些试验区试行土地流转时，苏州等实验区里，大部分土地流转采用的就是反租倒包的形式。2001年，18号文件出台，是关于土地流转问题的若干规定。紧接着，2002年，出台了《土地承包法》，提出了平等协商、自愿、有偿三个原则，并规定流转主体是承包户，任何组织和个人都不能强迫或者阻碍承包户进行土地流转。2005年又出台了关于土地流转的具体规定。土地流转逐渐走上了规范化的道路。为了促进土地流转，政府还延长了承包期，先是规定承包期延长至30年，2008年的文件将承包规定为永久性。而取消农业税后，土地流转的条件发生了变化，因为是否有农业税影响到承包合约的制定。可以说，2008年十七届三中全会文件出台后，土地流转迅速发展起来了。根据统计数据，2003年土地流转的规模很小，4%-8%，城市郊区等相对发达的地方也只有20%左右；而到了2008、2009年，流转地就占到了承包地的20%，发达地区达到了40%。  

我们可以看到，土地流转的过程中地域特征非常明显。土地流转开始发展的时候主要在发达地区。内地流转的规模很小，承包的主体也是一些大户。而城市周边，也多是建设用地盖了工厂后，剩下一小片地包给外地来的大户。由于当时有农业税和依托于农业税的三提五统，土地转出户一般不向转入户收取报酬，有的甚至还倒贴，因为转入户要交农业税和三提五统。但农业税取消后，合同就变了，转出户不仅收一定的租金，而且国家还给承包户一定的补贴。土地大规模流动后，内地农民流出地区也出现了土地流转的现象。流入的有三种，一种是大户，这在内地是主要的部分；一种是农民自己组织成立的土地股份合作社，这在内地和发达地区都有；三是外部企业，以前政府不提倡反租倒包，也不鼓励企业到农村大规模包地，但现在，外部农业企业到农村包地已经成为土地流转的主要形式。以上是对不同阶段发展的简单梳理。  

报告主要讨论的是第三个阶段的6个案例，今天我讲其中4个。第一个是北京郊区的案例。这个地方是通州区于家务乡前伏村，它离通县县城还有十公里，是北京市少有的几个少数民族农区之一。通州地区的流转主要发生在本世纪，而于家务乡的流转主要发生在2003年，特别是前年以后。因为前年，于家务乡建了一个南瓜园，搞得还不错。加上上面要求流转，地方也要政绩。于家务很穷，人均收入只有3000块钱，集体经济是空架子，现在欠了86万多的债。有些承包户确权但没有地，一个月给130块钱，但有时130块钱都拿不出来。所以，干部也坐不住了，提出要土地流转，并积极到外面去联系，引进外部企业。有了目标企业后，干部和老百姓讨论。老百姓提出了很多问题，比如，买好的种子、化肥怎么办，反租倒包把地拿走后不给钱怎么办，有人想种地怎么办，等等。干部提出的解决办法是，种子化肥可以转让，对想种地的人，就从旁边另分一块给他们。前伏村土地流转的对象是神农河谷稻香农业发展有限公司，开始谈判是一亩地每年给农民700块钱的租金，老百姓不愿意，认为太低。后来改到800块钱，这样同意的比例从50%提高到了70%。干部又给大家算了一笔账，大家种地，一茬小麦，一茬玉米，最后净收入也就六七百块钱，如果把土地租出去，不用费心就能挣这么多，家里的劳动力还可以空出来出去赚钱。这样，大家都同意了，就把土地先流转给集体，再由集体把土地流转给公司。一亩土地的租金是1000块钱，其中800给农户，200给村集体。公司种的是太空育种的甜高粱，做生物能源的加工。要流转就要整理土地，村里2000亩地要一次流转。结果一整地，沟壑填平后多了130亩，这就成了集体财产。所以，除了每亩200块钱的收入外，这130亩的租金也是集体的。这个村的集体也就有钱解决欠账问题。流转后的经营基本没有太大变化，土地公司自己并不种，而是由村集体用拖拉机进行大规模耕种，但管理仍是一家一户自行管理，除草等工作也还是农民自己做。产品达到标准后，公司就把工资交给村集体，村集体再下发到各农户。现在，租金加上劳动收入，老百姓的收入翻了一番，人均收入达到了5700多块钱。  

第二个案例是山东泰安市宁阳县郑龙村，也是一个农区。2005年，郑龙村里新换了一个支部书记，叫田文武，是村里的能人。他上任以后就想带农民致富，于是，村里的干部和党员就讨论。其中，一个老党员过去种蘑菇，他提议由他提供技术，其他人提供人力和土地，大家一起种蘑菇，并和泰安弘海公司合作，由贸易公司负责出口。一年蘑菇种下来，收入还不错。然而，书记觉得，虽然不错，但生产规模小，并不解决问题。通过一年的合作，他和弘海建立了比较紧密的联系，就想建立合作社把规模做大。这个想法提出后，大家有很多顾虑，担心把地租出去后却拿不到钱。开始时一亩地的租金是400块钱，书记就先垫了8万块钱，说到时租金就从这里出。这样，大家就信了他，全村有一半农户同意入社。租金400块钱，劳动收入每天35-40块钱。他们种的是蔬菜，西兰花、芦笋和蘑菇等。一年下来，收入不错，租金就提到了700块钱。结果，不但村里剩下的人都要求入社，连邻村的人也要求入社。这样，规模就做大了。而且，他们种的菜不光送给公司，还开拓了销售渠道，把菜直接送到泰安和济南的超市去。给大家举个个例，当地一户有5亩地，一年下来租金是3500，夫妻两个人劳动，每天每人35块钱，年终因为经营得好，每亩地还分红1000块钱，加上儿子在泰安打工的钱，这一户一年的收入还是很不错的。而且发展起来后，经营就分了专业组，比如，芦笋组、菜花组等，泰安的公司还派了专门技术人员常驻当地，以进行指导监督。现在，当地的种植经营已经标准化，芦笋都要用尺子量，不能超过15公分，超过就老了，另外，什么时候施肥，施什么肥，施多少也都有规定。他们还建了有机肥场，符合销售标准的给弘海公司，不符合的自己用。他们还和一个养牛的邻村合作，用他们的下脚料换牛粪，一车绿菜花叶子换一车牛粪，这样，两家的问题都解决了。我去的时候，他们已经向工商局提出了注册龙泉牌有机蔬菜商标的申请。  

第三个案例是四川郫县凌云村的“西部花乡“。这个例子中，外部苗圃公司进入，村上4500亩地全部流转，并且，村子的中心区还要向外扩展。公司不仅经营花卉苗圃，还投入了资金。他们采用的是基质育苗，种植的技术要求非常严格，包括花盆的直径等，都有明确的规定。为此，公司培养当地农民作技术人员和管理人员。土地流转租金是每亩地1000稻谷，劳动报酬是每月800-1500块钱。由于大家的要求，公司在天热的时候还会发降温费，上班时间是早5点到9点，下午则是6点上工。为了发展当地经济，政府也出了很大力，多次到杭州、上海引资。为了吸引外资，乡政府还给出了前三年免租金的优惠，这三年的租金先由乡政府给公司，再由公司给农民。但发展起来后，公司则要每亩地给政府200块钱的服务费。现在，当地种植的花卉苗圃不仅销往四川和全国其他地方，甚至还有出口。  

第四个案例是四川成都崇州市桤泉镇，当地流转得更早，发展得更快。他们农业现代产业园区，流转土地面积为23000亩，进入的企业46家。有意思的是，因为流转的规模大，企业多，大家对农业服务的需求就比较大，这里农业产前、产中、产后服务也就发展得比较好。当地有5个农机手成立了一家农业服务公司，有大小拖拉机和各种农业机械，给园区企业提供从种到收的一套服务。之前，一个种庄稼的公司，为了打药，要雇100个农民干10天，效果还不好。现在，他们就把活包给服务公司，什么时候打药，打什么药都不用管，服务公司保证效果。除了农机服务，劳务服务也出现了。当地还成立了劳务公司，把那些地流转出去的留守劳动力组织起来进行培训，向这些公司提供劳务。另外，现在他们使用生物肥料，生物农药，还用灯光灭虫。当地还建了专家大院，请了10多个专家，有首席专家，进行技术研发和推广。  

从上面的案例可以看出，以前通过合作化要解决的问题没有得到解决，反而变得更糟；但现在，通过土地规模流转，这些问题就解决了。虽然现在只是个起步，但农业的产业化、专业化确实在发展。  

下面，我对以上案例进行一下分析，主要针对土地流转、组织变迁和农业现代化的问题。  

首先，传统农业面临危机。改革后，我们采用联产责任承包制实际是恢复到了一家一户经营的方式。而农村粮食问题解决以后，农民的就业情况发生了变化，改变了农地对农民的重要性，也改变了土地和他们的关系。从农民对土地拥有的产权束来看，农地产权主要是所有权、经营权和收益权。公社化的时候，三种权利是一起的，都归集体所有；联产责任承包以后，所有权和经营权第一次分离，这种安排调动了农民积极性，促进了农业生产的增长。土地流转是第二次分离，即承包权和经营权分离，承包权还是农户的，但经营权转给了合作社或者企业。背景是，农村的状况发生了变化，好多人进城打工了，留下的多是妇女和老人，农村劳动和经营主体也变成了老人和妇女。根据全国普查，1996年，妇女劳动和经营者在中部和西部地区占到了47%，在全国占36%；而2009年，两个比例全部超过了50%。青壮年出去后，经营者出现老龄化的趋势。中西部50岁以上的经营者从1996年的17%-18%上升到现在的32%-33%，在劳动力外流比较多的省份，这个比例甚至达到了46%。从中，我们可以看到经营主体的妇女化和老龄化。一家一户的经营由于规模小，虽然解决了温饱，但解决不了致富，虽然刺激了农民生产的积极性，但无法不断地激励这种积极性。所以，80年代后期和90年代农业出现波动，这可能是一个重要原因。随着市场化、工业化和城市化的推进，一家一户的生产经营确实适应不了人们的需要，反而成为阻碍农业进步的绊脚石。我们现在不完全的城市化和这可能也有关系。农村边缘化等现象一方面说明了政策的失误，另一方面也说明了传统农业的困境。  

第二，土地流转和规模经营是农业现代化的前提。首先，现代农业必须实现社会分工和专业化生产。这在一家一户是办不到的，一家一户只有自然分工，没有社会分工；而土地流转和规模经营以后，我们看到，社会分工和专业化生产就发展起来了。这些地方都形成了专业化的生产基地，比如，山东建成了蔬菜基地，四川的专业化花卉基地，甚至出现了专业化的服务机构。其次，科技投入增加了。这在一家一户也是办不到的，因为大的机器用不上，科技投入和培训的规模都不行。所以，传统农业主要是经验农业，不能是科技农业和现代农业。但规模经营后，太空育种、基质栽培都出现了。另外，公司带来技术后必须培养当地农民。像四川的案例中，当地农民接受培训后，不仅将技术用在公司的生产上，也用在自家的生产中。再次，标准化生产。以前，标准化生产只存在于工业生产中，但现在我们看到，规模经营后农业生产中确实出现了标准化。虽然和工业上的标准化水平不一样，但在向那个方向走。山东的案例中，用老百姓的话说“管理行距、间距、高度，都用尺子说话；用肥时间、品种、剂量，都按规定操作“，农民形象地说，现在是管理卡尺子，施肥按单子，跳着标准舞种菜。四川桤泉是省级农业标准化食用菌生产基地，省级农业标准化红提葡萄生产基地，都是标准化的生产基地。再次，生态农业。这在一家一户也很难发展，虽然农户可能施有机肥，但规模有限，也不能实现规模生产中出现的循环利用。最后，现代农业的重要要素是市场化。一家一户生产的产品市场半径很小，而规模生产后，市场的半径大了，全国各地乃至国外都可以达到。而且，要素市场也发展起来了。农民工流出去后，形成了外部劳动力市场，而留守人员给进入企业打工，形成了内部劳动力市场，这样，内外部劳动力市场就都形成了。土地流转形成了土地市场，形成了土地价格，租金就是地价的表现。现代农业必然是市场化的农业，现代农业的发展、土地流转的发展也和市场的发展紧密联系在一起，没有市场，农业是发展不起来的。  

第三，土地流转和规模经营给农村带来了巨大的变化。比如，经营主体的由一家一户变成了合作社和外部企业，解决了经营主体老龄化和妇女化的问题。原来，政府不提倡外部企业进入，现在外部企业进入成为一种主要形式，怎么看这个问题呢？之前政府不提倡是因为担心企业到农村包地侵犯农民利益，但现在，企业进入有其积极的一面，能带来技术和资金，促进对传统农业的改造。所以，政府不应该简单禁止，而应该从政策上寻找应对措施。政府可以从以下几个方面进行管理。首先，企业获得土地时农民是不是自愿。如果地方政府为了加快土地流转或者热衷于企业招商而强制征地，那就应该禁止企业进入。其次，企业给农民的租金是否是双方协商决定，能否有保证。如果有保证，又是协商决定的，那就应该允许。再次，企业获得土地后是否用于农业，如果不是，政府应该要管理。这就要看政府的监督管理职能是否跟得上。所以，企业进入不是简单禁止的问题，而是需要政府根据土地流转的发展水平，提高自身的监督管理能力。另一方面，农民的地位身份也发生了变化。公社化的时候，农民只是劳动者；联产责任承包后，他们既是劳动者，也是经营者；现在，他们变成财产所有者了，变成股民了。农民有了租金，就有了财产收入。《物权法》在法律上规定了土地承包权是物权，土地流转后得到租金是物权真正实施的结果。所以，农民身份变了，收入提高了。同时，农村的产业结构也发生了变化。最后，新型合作经济得到了发展。联产责任承包后，集体经济变成了空架子；土地流转后，集体经济不再是空架子，而有了实际内容。目前，集体经济主要有三个来源。一个是整地多出来的部分，一个是公共设施，再一个是外部企业进入后，村集体的一个重要作用就是提供服务，村集体也因此获得了服务收入。在土地流转的过程中，所有权也并不是毫无作用。事实上，大规模流转的实现，是所有权和承包经营权合作的结果。  

第四，土地流转和规模经营的方式选择。从转出角度看，有两种情况。一种是农户直接流转，外部企业进入很少有农户直接流转的。另一种是集体流转和二次流转，农户先把地流转给集体，集体再把土地流转给企业。集体在这里既是甲方又是乙方，起到了中介的作用。从流入角度看，有三种情况，分别是大户、合作组织和外部企业。在这种情况下，集体只是简单的中介，但相比于简单的反租倒包，还是有变化的。至于流转的规模，大户多是几十亩到上百亩，集体是几百亩到上千亩，外部企业是几千亩。三种形式中，合作组织最能保护农民利益。大户流转只有租金，外部企业流转还有劳动收入，而合作组织租金、劳动收入和分红收入都有。按流转后的经营对象分，大概有以下几种：粮食、蔬菜水果、花卉苗圃、养殖和其他作物。大户以种粮为主，合作组织以果蔬和养殖为主，企业则比较多，种粮、花卉苗圃等都有。按照流转后农户参与程度看，也是合作组织最高。按经营方式来看，主要有两种：一是土地股份合作经营，一种是土地租赁经营。  

土地股份合作经营和一般的股份制企业不同。以土地承包权作为股份进行投资，不是真正的融资股份，具有租赁的性质，可以取得租赁收入，但股权是不可能取得租赁收入的。特别是现阶段土地股份还不能转让、买卖和抵押，所以和一般的股票更不一样了。因为股票可以取得股息、红利，但不能取得租赁收入。另一个区别是，股份制企业的股东可以用脚投票，卖掉股权，而合作社还不能卖掉股权，虽然有退出的安排，可以转让，有时间限制。还有一个区别是，股份制企业可以破产清算，股东以自己的投资进行偿付，而一旦合作社关闭，土地还是社员的。另外，合作社具有地域性质，社员直接参与合作社的事务相对较多，参与管理相对方便。股份制企业则不同，股东哪儿的都有，不是大股东，很少关心企业的经营。土地股份合作社和土地租赁也有区别。土地股份合作制中，农民对土地承包经营权的让渡并不是完全的和彻底的，流转以前，承包经营权是农户单独享有的，流转之后，承包经营权是合作社共有的。而租赁制下的经营权的让渡是完全和彻底的，农户保有的只是收益权，虽然合约期满可以收回，但从产权市场化的程度上看，合作制不如租赁制。租赁制的农户收入只有租金，劳动收入可以从承租方取得，也可以从别的地方取得。但在股份合作制下，农户除了收取租金，还可以参加劳动，获得劳动收入，利润收入归合作社农户共享。从收入的递增安排来看，租赁制是固性合约安排，股份合作制是剩余合约。可见，土地流转和规模经营的模式没有绝对的好和绝对的坏，要依情况而定。  

第五，土地流转中，政府和集体经济组织起什么作用，应如何看待其作用。从现在的状况来看，政府和集体经济组织起了相当重要的作用。它们成为了流转的主体，招商引资、大规模流转都需要它们的参与。对此我们应该怎么看？我想，政府起的作用应该不是官员心血来潮的结果，而是建立在一定基础和条件上的。首先，我们实行的是集体产权制度，党和政府的动员能力很强，中央要推行土地流转和规模经营，地方就会照办，这不光是为了向上面交差，还可以提高当地的政绩。其次，土地流转既牵扯到信息，也牵扯到信誉。一家一户不愿意和企业打交道，因为老百姓不了解外部的企业。而政府可以解决这个问题，比如，村政府可以到外部企业进行考察。另一方面，外部企业也不愿意同农户打交道，因为企业不在当地，那么多农户，万一闹起事来，企业拿他们没办法，强龙不压地头蛇。可见，如果没有集体经济组织，合作将很难实现。另外，农户有的是承包权，所有权在集体，如果农民不愿意，土地也很难流转。所以，土地流转的过程其实是承包权和所有权暂时合一的过程。这个过程证明，所有权不是空的。现在有两个极端，有人认为所有权应该给农户，有人认为所有权应该归集体，在现实中，两者可能都有问题。  

虽然政府在土地流转中扮演了重要角色，但有的也起了不好的作用，越俎代庖的事情也有发生。现实中，土地流转常常和农地整理、城乡挂钩一起进行，不光农地在流转，宅基地也在置换，给农民盖新村，这就带来了问题。以西部花乡为例。4500亩地集体流转，整地的过程中，建设用地腾出了367亩，他们把这347亩城乡挂钩后流转给郫筒镇，郫筒镇按当年招拍挂一亩地173万的价格计算，总共是6亿多。但西部花乡只给农民算了4亿多，另外2亿不知道去哪儿了。这还不说，4亿元中，凌云村为农民盖新村花了1.8亿，另外2.1花在了郫筒镇的基础建设上。所以，364亩最后相当于只卖了1.8亿。另外，成都已经形成了置换的指标交易市场，而市政府提供的资料显示，交易的价格是一亩地8万。一个173万，一个8万，大家可以看到这里的差距有多大。  

指标交易可以算是中国改革中的创造。之前盛洪研究的外汇额度交易就是指标交易。需要外汇的和有外汇的企业到外汇交易中心，先按官价交易外汇额度或者外汇指标，出来了买的企业再按黑市价格把钱补齐。这种交易多了，官价和黑市价就开始合一，促成了1994年的汇率并轨，这是件好事情。另一个指标交易是江小涓和刘世锦研究的烟草指标交易。烟草价高、利大、税大，各地都争，于是有生产指标，然而有的地方没有烟叶，有的地方指标多，有的地方指标不够，发改委和烟草专卖局和各地商量采用烟草指标交易，一方把指标给对方，而对方则把税收分一部分给该方。需要注意的是，这两种指标交易并不一样。外汇交易发生在两个市场主体之间，完全是市场行为；烟草指标交易是配额交易，是政府之间的交易。而土地交易则两者的特点都有，这就不好处理了。所以指标交易在农地交易上的运用还存在不少的问题。主要是政府暗箱操作，农民被排除在外，侵犯了农民的权益。  

第六，农村金融和农村企业家。土地流转涉及到的一个重要问题就是交易的融资，融资是大规模交易的必然需求。现在的融资是怎么解决的呢？一是外部企业融资，二是政府融资，地方城投公司融资，也就是靠政府信誉融资。现在农村金融合作社只有一家，而且实际上农信很少为农民服务，满足不了农村的融资需求。村镇银行到去年年底全国总共只有500多家，还需要很多制度建设，才能发展起来。现在发展不起来，只好选择民间金融。所以，解决农村金融问题是一项迫切要做的工作。除了外部企业和政府，最重要的是发展农村金融机构，这个领域要放开。要发展合作经济，就要有合作企业家。在当前体制下，农村的合作企业家本来就很少，如何给他们一个宽松的环境，让他们去闯、去成长，现在很难。不光现有的企业家成长很难，已有的企业家我们常常还要灭掉。最早下马的企业家就是褚时健。农村企业家下马的也有，在我们的第二个报告里有个案例，是辽宁海城东三道村的老支部书记。他把全村3000多亩地都流转了，和港商合作种菜，和韩商合作种尖塔椒，自己村里地不够了，就到鞍山包地。就是这样一个能人，却因为公务吃饭没开发票被拉下了马。其实，他并不在乎钱，他儿子经营企业，他开的车都是儿子送的。但最后因为发票的事情被人抓住，甚至开除了党籍。所以，农村能人是有的，但怎么保护他们是个大问题。如果不能解决这一点，土地流转的发展会受到很大的限制。

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