【2015二胎新政策全面放开】2015二胎新政策全面放开

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　　多种迹象表明，中国生育政策有可能在近期再次发生较大变化。

　　在两年前召开的十八届三中全会上，中国公布了“单独二孩”消息。十八届五中全会以研究制定“十三五”规划建议为主要议程。业界预计，受制于人口红利出现拐点、老龄化加剧等因素，调整人口政策有望成为“十三五”规划的主要一项。随之，全面放开二孩的呼声开始持续升温。

　　近日，中国未来人口发展战略报告已上递到决策层，制作单位或包括中国社会科学院人口与劳动经济研究所、中国人民大学人口与发展研究中心以及国家卫计委下属的中国人口与发展研究中心。该报告提到，立即全面放开二孩的时机已经成熟。

　　持相似观点的还有一些地方政府。近日，一份由湖南省人民政府发展研究中心做出的对“单独二孩”政策的评估报告出炉。该报告建议，应尽快放开两孩生育限制，优化人口生育政策。

　　一些接近政策制定的官方智库成员也早有类似言论。例如，早在去年10月，中国社科院副院长、“十三五”国家发展规划专家委员会成员蔡昉就在一些公开场合表示，中国可能在两年左右全面放开二孩。

　　多位人口专家和计生系统人士告诉《中国新闻周刊》，生育政策调整将成为十八届五中全会不可回避的问题。著名人口学家、国家计生委原专家委员梁中堂更是向《中国新闻周刊》直言，全面放开二孩政策一定会成为“十三五”规划的主要议题，需要的只是一个走程序的过程。

　　中国逼近“低生育陷阱”?

　　近年来，中国的人口问题不断释放预警信号，业界普遍认为，目前全面放开二孩的条件与时机已经成熟。

　　其中的一个信号，是“单独二孩”政策的意外遇冷。

　　2013年11月，十八届三中全会宣布在全国范围内启动实施单独二孩政策。有关方面本来预计每年会增加200万左右新出生人口，但让人大跌眼镜的是，2014年仅增加出生人口47万。另据国家卫计委统计，截至2015年5月底，全国1100多万单独夫妻中，仅有145万人申请再生育。

　　湖南省人民政府发展研究中心的报告显示，单独二孩政策在该省实施一年来，领证人数仅为单独家庭存量的四分之一，与预期的50%差距较大。此外，由于政策施行时间较短，而从领证到小孩出生需要较长时间，所以“单独两孩”政策对提高生育率贡献有限。

　　有业内人士分析，“单独二孩”政策遇冷，与符合条件者的经济压力、生育观念等改变有关。这一情况显然引起了决策层的注意。中国社科院人口与劳动经济研究所所长张车伟指出，从当前的形势看，放开“单独二孩”力度仍然不够，全面放开的时机已经成熟。

　　此外，中国人口达到峰值时间的迫近，也倒逼有关部门必须对生育政策做出调整。

　　数据显示，中国人口在2014年底达13.7亿。张车伟团队预测，到2025年，中国人口将达到14.13亿的峰值，之后，将可能在2050年左右降至13亿。

　　“我们的这些预测已经被作为背景报告呈递给领导层，以供制定十三五规划参考。” 张车伟说。

　　此外，中国人口的老龄化与少子化并存、劳动人口的持续下降等新常态，也是一个现实问题。

　　2014年，全国65岁以上的老年人达到1.37亿人，占总人口比例为10.1%。根据人口统计学标准，这个比例达到7%即进入老龄化社会。数据表明，中国已处于深度老龄化阶段。

　　少子化(生育率下降，造成幼年人口逐渐减少的现象)也是中国人口结构的一个问题。国家统计局的调查数据显示，0?14岁人口占总人口比例持续走低，从1982年的33.6%下降到2010年的16.6%。有人口专家分析，这个占比达到15%?18%即为“严重少子化”。青少年人口的减少会对未来的社会消费、劳动力供应等产生重大的负面影响。

　　在老龄化与少子化的同时，中国劳动年龄人口开始逐年减少。

　　公开资料显示，2014年， 16周岁以上至60周岁以下(不含60周岁)的劳动年龄人口为91583万人，比上年末减少371万。这是中国劳动年龄人口连续第三年下降。中国劳动年龄人口总量从2012年首次出现下降，当年减少了345万人;2013年劳动年龄人口继续下降，降幅为244万人。

　　在多重现实压力下，全面放开二孩政策的呼声日益高涨。

　　今年全国两会期间，至少有20名代表委员提交了全面放开二孩政策的提案或议案。蔡昉在《经济蓝皮书：2015年中国经济形势分析与预测》中也呼吁，中国目前生育率已经非常接近“低生育陷阱”，应尽快从“单独二孩”向“全面放开二孩”政策过渡。

　　虽然呼声高涨，但是何时全面放开，官方至今没有公布明确时间表。

　　7月20日，国家卫计委计划生育基层指导司司长杨文庄在谈到何时全面放开二孩的问题时，只是模糊地表示，要积极做好进一步调整完善生育政策的研究论证工作，同时强调“权衡利弊，审慎决策”，“正在按中央的要求抓紧推进有关工作”。

　　一位不愿透露姓名的计生系统受访者向《中国新闻周刊》表示，在2013年全国两会上，国家卫计委曾明确表态“十二五”期间绝对不会放开二孩政策，但是，当年年底就决定实施“单独二孩”政策。“现在，国家卫计委更不好表态了。”

　　山西省社科院人口研究中心主任谭克俭告诉《中国新闻周刊》，在上个世纪90年代，包括他在内的许多人口学者就开始比较集中地研究并呼吁及早放开二孩政策，但在具体何时放开上存有较大争议。“直到现在，也没有明确的时间表，虽说国家卫计委也讳莫如深，但是全面放开二孩政策毕竟是大势所趋。”

　　谭克俭告诉《中国新闻周刊》，他曾提出在山西每个市放开一两个县进行试点，放开二孩政策。“这样全省约有10%的人口符合试点要求。这不是翼城试点的原版，而是真正意义上的全面放开。这既会对山西全面放开二孩政策起到缓冲作用，还会提供一个经验，就是观察干部、群众的思想波动，以便及时调整政策。但遗憾的是，这个思路没有得到领导认可。”

　　调查结果显示，符合生育二孩政策的人群，只有1/3最终生育了二孩。图|CFP

　　低迷的生育意愿

　　中国人民大学社会与人口学院院长、国家卫计委主管的中国人口学会会长翟振武认为，让生育变化有个平稳的进程更有利。“通过单独二孩政策，先释放一部分累计生育势能，也可以吸取经验。到 十三五 时期，由于之前已经释放了一批生育势能，压力就会少很多。”

　　不过，一旦全面放开二孩政策后，能否起到预期效果，计生政策会否相应发生变化等，也成了民众普遍关注的话题。

　　针对由此会不会引起人口激增的问题，张车伟认为，群众生育意愿已经转变，社会经济条件的制约机制已经形成，放开二孩生育不会导致生育水平大幅反弹。

　　中国社会科学院人口与劳动经济研究所学者郑真真，曾经参与对江苏民众生育意愿的5年追踪调查。结果显示，符合生育二孩政策的人群，只有1/3最终生育了二孩，此外，有一部分原本声称要生二孩的，后来也主动放弃了。

　　张车伟表示，生育政策是当前最大的民生政策，现政策造成了人群间的不公平：一方面，各地区、人群之间政策允许生育的子女数存在差别;另一方面，当前政策对不同人群的约束力也不相同，真正能形成刚性约束的群体已经很小，受到刚性约束的以体制内就业的人群为主。在中国当前形势下，放开二孩政策有助于实现公平正义。

　　蔡昉在《经济蓝皮书：2015年中国经济形势分析与预测》中表示，放松人口生育政策，并不会带来立竿见影的增长效应，但是从长期来看将有利于实现合理的人口结构，提高未来劳动年龄人口数量和比例，从而能够对潜在经济增长率产生正向的影响。

　　他认为，如果中国调整人口生育政策，短期内不会产生对GDP潜在增长率的正面影响，负面影响程度也非常微弱，不足0.01个百分点。但是，当放开生育政策后出生的这一代人进入劳动力市场后，政策调整对潜在增长率的积极作用将会比较明显。

　　人口政策调整对经济增长影响的关键是什么?蔡昉的回答是，取决于一系列配套的政策和制度。

　　他说，即使全面放开二孩，也不应仅仅是一个指标的放开，应对医疗、生殖健康、教育，以及一系列社会保障和基本公共服务的政策作出调整。出台的是一个一揽子的政策，既是允许生二孩的，又是鼓励人们生二孩的，让其生育的成本有显著的下降。

　　蔡昉提到的这些一揽子政策包括：一、收入分配的问题，比如说在初次分配领域、再分配领域，都能够鼓励生二孩，既有激励机制，让大家努力工作，同时又能够越来越均等化，显著地降低收入差距。二、社会保障均等化，城乡不同收入群体之间、不同的就业类型之间，都越来越享受覆盖面全面的、一致的社会保障，解除了后顾之忧，民众才敢于按照政策来生孩子。三、教育。当义务教育达到比较高的覆盖率时，应该把义务教育向学前和高中阶段扩展。

　　全面实施二孩政策后，今后计划生育政策的走向也备受关注。

　　全国人大代表、湖南省政协副主席赖明勇，近年来一直呼吁适当放宽计划生育政策。他告诉《中国新闻周刊》，全面放开二孩生育政策后，计划生育应从“管理型”转变为“服务型”。“管理型”是把育龄夫妇看作是管理对象，夫妇生孩子要经过审批，而“服务型”是把他们作为服务对象，为其提供生育健康服务。

　　赖明勇还建议及时修改《人口与计划生育法》，从“国家采取综合措施，控制人口数量，提高人口素质”转向“国家采取综合措施，促进人口长期均衡发展，提高人口素质”。

　　“中国大陆由于几十年的计划生育，经济和城市都是围绕着独生子女政策规划的，少生的观念已经深入骨髓，鼓励生育的难度比台湾地区、韩国还要大。”美国威斯康星大学人口学者易富贤说。

　　赖明勇也向《中国新闻周刊》表示，尽管他们去农村搞教育扶贫时，发现一些落后地区重男轻女、多子多福等落后生育观念还有些残留，但就整体而言，随着经济的发展，民众的生育观念正在发生变化。

　　本文首发刊载于《中国新闻周刊》总第729期

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